朱雪忠

行政管理与保护是我国知识产权制度中的一大特色。但由于目前不同知识产权的行政管理机构不同，造成了各机构之间 在执法职能、信息传递、行政管理、涉外事务 等方面的不协调，从而不利于知识产权的保护与利用。因此，有必要重新审视我国知识产权行政管理机构的设置情况，提出相应的改革方案，以适应我国加入世界贸易组织后的知识产权保护新格局和利高新技术的发展。

一、我国 知识产权行政管理机构设置的现状及其弊端

知识产权主要包括著作权及其邻接权、商标与商号及 原产地名称权 、专利权、 集成电路布图设计权、植物新品种权 及 制止不正当竞争权等。目前我国的做法是将这些不同知识产权的行政管理归属不同的行政部门来负责，就中央政府这一层次而言，涉及知识产权的主要行政管理机构如下：

表 1 ：我国 知识产权行政管理机构设置的现状

序号	知 识 产 权 种 类	行政管理部门名称
1	专利权、 集成电路布图设计专有权	国家知识产权局（及其所属专利局）
2	商标权	国家工商行政管理总局 商标局
3	著作权	国家版权局（挂靠在新闻出版署）
4	制止 不正当竞争	国家工商行政管理总局 公平交易局
5	原产地标记	国家 质量监督检验检疫总局
6	农业植物品种权	国家农业部
7	林业植物品种权	国家林业局
8	国际贸易中的知识产权	国家商务部
9	与科技有关的知识产权	国家科技部
10	与 进出境货物有关 的知识产权	国家海关总署

                       

 

                                 

 

 

 

 

 

 

 

 

                            

                                               

应当指出，尽管 1998 年 4 月成立了国家知识产权局，但该局并不具有管理上述各种知识产权的职能，实际上主要行使的依然是原中国专利局在专利方面的职能，只不过增加了知识产权统筹协调的职能，然而这一职能很难发挥。这样，上述这些不同知识产权的行政管理部门，各自独立行政，形成“多足鼎立”，存在严重的弊端。

1、行政管理成本高

目前我国涉及知识产权的行政管理机构有10家之多，这些机构分别各自有一套组织体系，相应地都有自己的办公场所以及人事、法务、对外事务和业务部门等，每个机构都要投入人、财、物进行相应的知识产权法律法规研究、宣传、人才培养、信息服务等工作。而各种知识产权本来具有共同的特性 和运行规律，是一个整体密不可分的组成部分，单独设置各自的行政管理部门，造成机构设置重复，加剧了本来就严重缺乏的高素质知识产权管理人才的短缺状况，造成资源浪费，增加了知识产权行政管理成本，违背了精简行政机构的方针和 公共管理学的基本要求。

2、行政管理效率低

不同的知识产权设置不同的行政管理部门，表面看来是对各种知识产权保护面面俱到，实际上却反而会出现某些方面的调整空白。各行政机构往往会设法不断扩张自己的权利范围，造成对某些方面的重复管理，甚至导致知识产权行政管理机构之间的权力冲突；另一方面又尽量缩小自己的责任区间，造成相互推委。

由于组织机构划分越过细，各知识产权行政管理机构的职能单一，造成知识产权行 政管理机构的管理效率低下。比如在处理专利侵权纠纷过程中，若地方专利管理部门发现其中还含有侵犯商标权或盗版的行为时，也只能就专利侵权纠纷进行处理；而对同是知识产权侵权纠纷的商标侵权纠纷或版权侵权纠纷，只能由工商行政管理部门或版权行政管理部门来处理，造成地方政府知识产权行政管理效率低、权利人维护权利的成本高。正因为如此， 在 上海市召开的有 24 家驻沪领馆参加的知识产权情况通报会上，外方最为关心的是发生知识产权纠纷，应找那一个 （而不是一些）部门解决。有的地方成立联合执法机构，旨在弥补这种职能单一带来的低效率，但联合执法机构本身又是一个需要协调的部门。

3 、行政执法力度不均，有损法律的权威

由于 不同的知识产权行政管理机构的职能、管理体制、运行机制、人员素质等方面的不同，往往造成对相似的保护对象在保护力度方面的不平衡。例如我国已制定了《植物新品种保护条例》，加入了植物新品种保护国际联盟。但在《植物新品种保护条例》的实施中，却是国家农业部与国家林业局各自制定了一个实施细则，对同属于植物的农业新品种和林业新品种之规定却不尽相同。另外， 不同的知识产权行政主管部门在纠纷处理方面，有的有调处权，有的无调处权，造成行政执法力度不均 。

4 、 加剧了知识产权内部各种权利之间的冲突

所谓知识产权内部权利冲突，是指由同一知识产权保护客体依法衍生的两项或两项以上并存的权利相互抵触的现象，即就同一保护客体在某种条件下不同种类的知识产权同时归属于多个主体的法律形态。知识产权既然是一种民事权利，那么由它产生的利益便成为权利人追逐的对象，一旦同一客体上产生的多种权利分属于不同的权利主体，势必会引起权利归属和利用上的纠纷。知识产权权利冲突最常见的表现就是美术作品的著作权、工业品外观设计的专利权和商标标识的商标权之间引发的纠纷。近年来我国发生的“武松打虎图”、“三毛漫画像”等著作权与商标权纠纷都是比较典型的这类案件。

有的知识产权权利冲突，明显是由于知识产权行政管理机构的不统一而造成的。比如“金华”，作为火腿的商标被金华市之外的一家浙江企业在国家商标局取得商标权，而作为火腿的原产地名称被金华市火腿协会在原 国家商品检验检疫局取得 原产地名称权。这样，“金华”商标权和“金华” 原产地名称权虽然都是经国家主管机关授权的，但权利主体不同，两者不可避免发生权利冲突，原因在于授权机关的分散。

知识产权权利冲突有时还会导致知识产权行政管理机构执法时的被动。比如工商行政管理部门在查处假冒商标行为时，被查处者却声称其对包括该商标在内的设计拥有外观设计专利权，并出示合法的专利证书。而专利方面的事情又是由专利管理部门负责，导致该案件难以迅速、有效地处理。如果各种知识产权的行政管理机构统一，这种情况完全可以避免。

5、与国际惯例不符，不利于开展国际交流

    据笔者最近对世界知识产权组织网站所涉及的各国和地区政府知识产权主管机构① 的调查分析，全世界实行知识产权制度的 196 个国家和地区中，只有阿拉伯联合酋长国、沙特阿拉伯、巴基斯坦、利比亚、希腊、埃塞俄比亚、埃及、中国和文莱等不到 10 个国家是将专利行政机构和商标行政机构分开设置的，而且文莱的专利行政机构和商标行政机构还是统一设在法务部下；其余 180 多个国家和地区都是将专利行政机构和商标行政机构合设在一起的，称之为工业产权局或专利商标局；而且其中的美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、英国、俄罗斯、瑞典、瑞士、西班牙、韩国、泰国、新加坡、我国的香港特别行政区等 74 个国家和地区将专利、商标、版权等知识产权的行政机构统一设置，尽管 有的仍称为专利商标局或工业产权局，如 俄罗斯。知识产权行政机构统一设置已是发展趋势。以我国的近邻韩国为例， 于 1946 年在贸易、工业和能源部成立了专利局来处理所有与专利、实用新型、工业外观设计和商标有关的事务， 1988 年该局改名为韩国工业产权局并于 2000 年 6 月再次更名，改为韩国知识产权局，以更好地反映该局的全部职能。 另外，世界知识产权组织（ WIPO ）和世界贸易组织（ WTO ）对专利、商标、著作权等也是统一进行管理的。我国知识产权行政机构如此分散的情况，违背了国际惯例及其发展趋势。

另一方面，我国这些分散的知识产权行政机构，又各自享有对外事务的职能。这使得其他国家或国际知识产权组织在与我国进行知识产权交流合作时不得不分别同我国的知识产权局（专利局）、商标局、版权局、甚至还有商务部、 国家 质量监督检验检疫总局、海关总署 等部门 一一进行洽谈、磋商。譬如，泰国在与我国建立知识产权合作关系时，就不得不和当时的国家专利局、工商局以及版权局分别签订合作协议。世界知识产权组织的成员国大会等许多活动往往同时涉及知识产权的多个领域，我国政府每次均要由各知识产权行政机构组成庞大的代表团。由于意见难以统一，又不好协调，不但没有优势反而成为劣势，导致在国际知识产权论坛上我国不是一个声音。世界贸易组织的知识产权谈判涉及知识产权的全部领域，其他国家都有专利局或知识产权局的代表参加，但我国只有外经贸部门参加，而国家知识产权局根本就无法得知，更不要谈参加了。我国加入了由世界知识产权组织总干事兼任总干事的《植物新品种保护联盟》，其有关会议我国却无人出席，尽管国家农业部与国家林业局均是主管机关。因此，我国知识产权行政机构分散的状况，严重地影响了我国知识产权事业的对外交流。

二、设立统一的知识产权行政管理机构的理论基础    

知识产权分散管理的机制既然存在上述弊端，那么如何才能解决呢？建立统一的知识产权行政管理机构无疑是解决这些问题的良好途径。不管是从法理的角度还是从行政组织结构的角度来看，建立一个统一的国家知识产权行政管理机构都是可行的， 具有理论基础。

由于知识产权各权利之间存在着共性，使得知识产权各权利既相对独立又密不可分。知识产权是智力活动所产生的权利，是一种无形财产权，其权利边界不象有形财产权那么直观，因而对知识产权各权利的保护也不可能是像传统物权划分得那么清楚，而只能是在分别保护的基础上进行综合和交叉保护。譬如，我国针对计算机软件的保护颁布了《计算机软件保护条例》，明确规定计算机软件的著作权纠纷归版权行政管理部门处理。但随着计算机软件在知识经济时代所处的地位越来越重要，计算机软件的可专利性也被大多数国家接受（目前在我国，作为技术方案的计算机软件可授予专利），因而对计算机软件就需要各个部门进行综合保护。这时若有一个统一的行政管理机构对其进行保护，可能是最便捷、有效的途径。随着以信息技术和生物技术为标志的知识经济时代的到来，知识产权涉及的领域越来越广，越来越多还不为人们所熟知的新事物可能成为知识产权法保护的新客体。例如遗传资源、传统知识和民间文艺的知识产权保护问题，是发展中国家针对当前强化知识产权保护、造成利益天平向发达国家与跨国公司倾斜而提出的新问题。我国如果抓住这个时机有所作为，将有利于保护我国的利益，然而这项工作涉及多个部门。在这种情况下，分散管理的现有机制已经受到前所未有的冲击，现在比过去更需要有一个统一的知识产权行政管理机构。因此，建立一个统一的知识产权行政管理机构，协调知识产权各权利之间的关系，从法理的角度来说是可行的。

另一方面，随着我国市场经济体制的逐步建立与知识经济时代的到来，为了适应知识社会行政组织职能的转变，对行政组织机构进行改革调整，全面设置合理、科学的政府结构体系是知识经济时代行政组织法制建设的必然要求。我们知道，行政组织机构的设置是由行政编制法规定的，行政组织机构的设置应与其职能相适应，一旦职能转变后，机构不做相应地“关、停、并、转”，那么职能的转变就成为一句空话。 [1] 目前我国知识产权局（专利局）、商标局、版权局等机构分别主管全国的专利、商标及著作权等管理工作，其职能具有较大的兼容性与互补性。再者，以计算机技术与生物技术为代表的知识经济的到来，使得对同一知识产权的客体的保护往往需要三个机构的共同参与和协调。因此，成立统一的知识产权管理机构，有利于新形势下转变行政机关职能，更好地实现知识产权行政管理机构的职能。

三、设 立统一的知识产权行政管理机构的 益处

成立统一的知识产权行政管理机构，可以有效地解决我国现行知识产权管理体系的弊端，有利于我国的知识产权保护，增进国际合作与交流。

其一、有助于我国的知识产权保护工作更好地适应WTO规则，更好地发挥知识产权行政管理机制的作用。

我国加入WTO之后，与国外的知识产权纠纷会越来越多，而且由于知识产权综合与交叉保护的问题也日益增多。一旦形成统一的管理主体，在处理与贸易有关的知识产权的国际争端时，能对敏感问题作出迅速反应，集中精力妥善解决问题；并可在过后对问题进行分析和备案，建立案例数据库和预警系统，从而帮助我国企业有效地规避知识产权国际纠纷。因此，建立一个高效、合理的知识产权统一行政管理机构，将有助于我们适应加强知识产权工作特别是入世后强化知识产权保护的国际国内形势，更好地发挥知识产权行政管理机制的职能。

其二、有利于指导我国企事业单位综合利用知识产权资产。

党中央、国务院在拟定我国科教兴国战略时，一再重申要“坚持执行知识产权保护政策”。长期以来，我国企业在利用本单位的知识产权时往往存在着误区，表现为或单一的运用专利战略或商标战略。企业很希望与知识产权行政管理部门沟通，但由于行政管理部门的分散性却导致企业不知道找谁，遇到的一些知识产权国际纠纷未能及早引起重视和采取有效措施，延误时机，最终酿成损失。成立统一的知识产权行政管理机构，有助于引导和推动我国的企事业单位综合利用自身的知识产权资产，制定内部知识产权保护和管理机制，形成知识产权综合保护网络，充分运用不同的知识产权战略保护同一产品，以便在国际国内市场竞争中，谋取最大经济利益。比如企业的一项产品开发，在选题阶段可表现为新思想、新方案，可作为技术秘密或申请专利保护；在开发试验阶段的工艺诀窍等作为产品制造方法也可作为技术秘密或申请专利保护，产品图纸作为作品可受到著作权保护；在市场推广阶段商品名称受到商标法的保护，产品说明书作为作品受著作权保护等。

其三、可以有效地带动设立专门的知识产权司法保护机构

随着我国知识产权制度的贯彻执行，涉及知识产权纠纷的案件也不断攀升。而知识产权案件除涉及法律外，往往还涉及高新技术和具有涉外因素，对审理人员的素质要求高。知识产权案件有民事、刑事、行政等之分，分别在相应的审判庭进行审理。这种分散审理的局面，导致我国现有知识产权司法队伍中本来就缺乏的合格审理人员奇缺，无法保证案件的审理质量。另一方面，如果被人民法院民事庭判决为构成侵权的专利或商标纠纷案件的被告，后来向专利复审委员会提出宣告该专利权无效的请求或向商标评审委员会提出撤销该商标权的请求，被驳回后向人民法院行政庭提起行政诉讼，最后胜诉。这样，人民法院民事庭判决该专利权或商标权应受法律保护，而行政庭却判决该专利权或商标权应被宣告无效或被撤销。同一人民法院的不同审判庭，得出相互矛盾的结果。因此，在我国设立专门的知识产权法院，将知识产权民事、刑事、行政案件集中审理，可以避免出现这种矛盾的局面，有利于提高办案质量，有效保护知识产权。同时，对知识产权案件进行专属管辖也是目前世界上许多国家的做法和发展趋势。

而设立统一的知识产权行政管理机构，可以有效地推动我国知识产权专门法院的建设，从而加强知识产权司法保护的力度。

结语

设立统一的知识产权行政管理机构，至少有两种方案可以选择：一种是所有的知识产权行政管理归一个部门负责，该部门下面按各种不同的知识产权设分支机构； 二是将专利（包括发明、实用新型和外观设计）、商标、地理标记、集成电路布图设计，植物新品种等需要申请、审批取得权利的集中归一个行政管理部门负责，而将自动取得的版权（即著作权）归到另一行政管理部门，在这两者之上再设立一个协调机构。第二种方案会遗留不协调的问题，而且从国际趋势来看，以第一种为宜。